Tunisie : Révision du code électoral en débat à l'Assemblée

Entre quête de gouvernabilité et préservation du pluralisme démocratique

Les débats entamés le 23 septembre à l'Assemblée des représentants du peuple sur la réforme du code électoral tunisien marquent un tournant potentiellement décisif dans l'évolution du système politique post-révolutionnaire. Cette révision, la première d'ampleur depuis l'adoption de la Constitution de 2022, cristallise les tensions entre les impératifs de gouvernabilité et la préservation du pluralisme politique qui caractérise la démocratie tunisienne depuis 2011.

Le projet de loi présenté par le ministre de la Justice Leila Jaffel s'articule autour de deux axes principaux : l'introduction d'un seuil électoral de 5 % pour l'attribution des sièges parlementaires et une refonte complète du régime de financement des campagnes électorales. Ces mesures, présentées comme « nécessaires à la stabilisation du système politique tunisien », suscitent un débat passionné qui dépasse largement les enceintes parlementaires pour questionner l'avenir même de la démocratie tunisienne.

Genèse et contexte de la réforme électorale

La révision du code électoral s'inscrit dans un contexte politique complexe marqué par l'instabilité gouvernementale chronique qui caractérise la Tunisie depuis la révolution de 2011. Avec dix gouvernements en douze ans, dont plusieurs n'ont pas survécu à des votes de censure parlementaire, le système politique tunisien pâtit d'une fragmentation extrême qui entrave la mise en œuvre de réformes structurelles.

Cette instabilité trouve ses racines dans l'architecture électorale adoptée en 2014, qui privilégie la représentation proportionnelle intégrale sans seuil d'éligibilité. Ce système, conçu dans l'esprit inclusif de la transition démocratique, a produit des Assemblées extrêmement fragmentées : l'actuel Parlement compte quatorze groupes parlementaires, dont plusieurs ne dépassent pas cinq députés.

Le précédent électoral de 2019 illustre parfaitement cette fragmentation. Le parti arrivé en tête, Ennahda (mouvement islamiste modéré), n'avait obtenu que 52 sièges sur 217, soit 24 % des sièges. Cette situation avait nécessité six mois de négociations pour former un gouvernement, dirigé par Hichem Mechichi, qui n'aura finalement duré que dix-huit mois.

La Constitution de 2022, adoptée après le processus constituant initié par le président Kaïs Saïed, a modifié l'équilibre institutionnel en renforçant les prérogatives présidentielles. Toutefois, l'Assemblée conserve des pouvoirs substantiels, notamment en matière budgétaire et de contrôle gouvernemental, rendant nécessaire la construction de majorités parlementaires stables.

Les dispositions centrales du projet de réforme

Le seuil électoral de 5 % : une révolution dans le paysage politique

La mesure phare du projet de loi concerne l'introduction d'un seuil électoral de 5 % des suffrages exprimés au niveau national pour l'attribution des sièges parlementaires. Cette disposition, codifiée à l'article 47 bis du projet, s'inspire du modèle allemand tout en s'adaptant aux spécificités du système tunisien.

Selon ce mécanisme, seuls les partis ou coalitions ayant franchi le seuil de 5 % participeront à la répartition des sièges. Les voix obtenues par les formations n'atteignant pas ce seuil seront redistribuées proportionnellement entre les listes qualifiées, selon la méthode du plus fort reste.

Cette réforme aurait des conséquences majeures sur la représentation parlementaire. Une simulation réalisée par l'Institut tunisien des études stratégiques (ITES) sur la base des résultats de 2019 montre que seuls six partis auraient franchi le seuil, contre quatorze actuellement représentés. Ennahda aurait obtenu 71 sièges (contre 52), le Parti destourien libre 38 sièges (contre 17), et Qalb Tounes 29 sièges (contre 38).

Le projet prévoit toutefois des exceptions à ce seuil. Les listes indépendantes et les candidatures individuelles, particulièrement nombreuses en Tunisie, restent éligibles dès lors qu'elles obtiennent le quotient électoral dans leur circonscription. Cette disposition vise à préserver la représentation des personnalités locales et des mouvements citoyens qui ont émergé depuis 2011.

La refonte du financement des campagnes électorales

Le second volet de la réforme concerne le régime de financement des campagnes, domaine particulièrement sensible depuis les révélations sur les « financements occultes » lors des élections de 2014 et 2019. Le projet introduit un plafond de dépenses électorales fixé à 500 000 dinars tunisiens (environ 150 000 euros) par liste pour les élections législatives, et 2 millions de dinars pour l'élection présidentielle.

Ces plafonds, calculés sur la base d'une étude comparative avec d'autres démocraties de taille similaire, visent à « démocratiser l'accès aux fonctions électives » selon les termes de l'exposé des motifs. Ils s'accompagnent d'un renforcement du contrôle exercé par l'Instance supérieure indépendante pour les élections (ISIE), qui disposerait de pouvoirs d'enquête étendus.

Le projet prévoit également la création d'un fonds public de financement des campagnes, alimenté par une dotation budgétaire de 20 millions de dinars par cycle électoral. Ce fonds, géré par l'ISIE selon des critères objectifs (nombre de candidats, implantation territoriale, résultats aux élections précédentes), vise à réduire la dépendance des partis vis-à-vis des financements privés.

Une innovation importante concerne la transparence des financements. Le projet impose la publication en temps réel des dons supérieurs à 1 000 dinars, avec identification du donateur et contrôle de l'origine licite des fonds. Cette mesure, inspirée du modèle canadien, répond aux critiques récurrentes sur l'opacité du financement politique en Tunisie.

Positions et arguments des acteurs politiques

Les partisans de la réforme : l'argument de la gouvernabilité

Les défenseurs de la réforme, emmenés par le ministre de la Justice et plusieurs députés du groupe « Tunisie en avant », développent une argumentation centrée sur l'impératif de gouvernabilité. Selon Leila Jaffel, « l'objectif est d'assurer une meilleure gouvernance et de réduire la fragmentation parlementaire » qui paralyse l'action publique depuis douze ans.

Cette position s'appuie sur une analyse comparatiste des systèmes électoraux. Les partisans de la réforme citent l'exemple de l'Espagne post-franquiste, qui a introduit un seuil de 3 % en 1977 pour stabiliser sa transition démocratique, ou celui de la Pologne, où le seuil de 5 % a permis de réduire la fragmentation parlementaire après 1993.

L'argument économique occupe également une place centrale dans cette défense. Ahmed Nejib Chebbi, ancien ministre et soutien de la réforme, estime que « la Tunisie ne peut plus se permettre l'instabilité gouvernementale dans un contexte de crise économique majeure ». Cette référence à la situation économique, marquée par un taux de chômage de 16 % et une inflation dépassant 8 %, résonne fortement dans le débat public.

Les partisans de la réforme mettent également en avant les dysfonctionnements du Parlement actuel, où la multiplication des groupes parlementaires complique l'organisation des travaux et allonge les procédures. Ils citent l'exemple de l'adoption du budget 2024, qui a nécessité quatre mois de débats en raison des manœuvres dilatoires de petits groupes parlementaires.

L'opposition : la défense du pluralisme démocratique

Les opposants à la réforme, menés par Ennahda, le Front populaire et plusieurs partis de gauche, développent une contre-argumentation fondée sur la défense des principes démocratiques fondamentaux. Rached Ghannouchi, président d'Ennahda, dénonce « une tentative de confiscation de la représentation parlementaire au profit des grands partis ».

Cette opposition s'appuie sur une lecture historique de la transition démocratique tunisienne, rappelant que le choix de la proportionnelle intégrale en 2011 visait à « rompre avec les pratiques d'exclusion de l'ancien régime ». Selon cette analyse, l'introduction d'un seuil électoral constituerait un « recul démocratique » contraire à l'esprit de la révolution.

L'argument juridique occupe une place centrale dans cette argumentation. Plusieurs constitutionnalistes, comme Yadh Ben Achour, ancien président de l'Instance supérieure pour la réalisation des objectifs de la révolution, estiment que le seuil de 5 % pourrait violer l'article 34 de la Constitution de 2022, qui garantit « l'égalité des chances entre les candidats ».

Les opposants soulignent également les risques d'exclusion des minorités politiques. Samir Taieb, secrétaire général du Parti démocrate progressiste, met en garde contre « une bipolarisation artificielle du paysage politique » qui priverait les citoyens de choix diversifiés. Cette critique rejoint les analyses de plusieurs ONG, comme l'Association tunisienne de défense des droits et libertés, qui dénoncent un « rétrécissement de l'espace démocratique ».

L'intervention du Conseil supérieur de la magistrature

L'intervention publique du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) dans ce débat constitue un élément inédit qui souligne les enjeux constitutionnels de la réforme. Dans un communiqué publié le 24 septembre, le CSM rappelle que « la Constitution de 2022 exige la garantie du pluralisme et la transparence des scrutins ».

Cette prise de position, rare pour une institution judiciaire dans un débat politique, s'explique par les prérogatives de contrôle constitutionnel que la Constitution de 2022 confère au pouvoir judiciaire. L'article 120 dispose que « la Cour constitutionnelle veille au respect des droits et libertés garantis par la Constitution », incluant explicitement les droits politiques.

Le CSM soulève plusieurs points juridiques substantiels. Il questionne notamment la compatibilité du seuil électoral avec l'article 33 de la Constitution, qui garantit « la liberté de création des partis politiques ». Selon cette analyse, un seuil trop élevé pourrait dissuader la création de nouveaux partis et figer le paysage politique.

L'institution judiciaire s'interroge également sur la proportionnalité de la mesure au regard de l'objectif poursuivi. Elle suggère d'examiner des « alternatives moins restrictives », comme la modification des règles de formation des groupes parlementaires ou l'instauration d'un vote de confiance constructif sur le modèle allemand.

Cette intervention du CSM préfigure un probable contrôle constitutionnel de la loi, qui pourrait être saisi soit par un quart des députés, soit par le président de la République, selon les modalités prévues par l'article 120 de la Constitution.

Analyses comparatives et benchmarking international

L'examen des expériences internationales révèle la diversité des approches en matière de seuils électoraux et leurs impacts variables selon les contextes politiques. En Europe, les seuils s'échelonnent de 3 % en Espagne à 5 % en Allemagne et en Pologne, certains pays comme les Pays-Bas ou le Danemark ne prévoyant aucun seuil national.

L'expérience allemande, souvent citée en référence, montre les effets stabilisateurs du seuil de 5 %. Introduit en 1953, ce mécanisme a effectivement réduit la fragmentation parlementaire tout en préservant un multipartisme équilibré. Toutefois, les conditions d'application diffèrent sensiblement : l'Allemagne dispose d'un système fédéral qui permet aux petits partis de maintenir une représentation au niveau des Länder.

Le cas espagnol présente des similitudes plus fortes avec la situation tunisienne. L'introduction du seuil de 3 % en 1977 a contribué à stabiliser la transition démocratique, mais au prix d'une bipolarisation progressive entre le Parti socialiste et le Parti populaire. Cette évolution soulève des questions sur la capacité du système à s'adapter aux évolutions sociologiques, comme l'ont montré l'émergence de Podemos et Ciudadanos après 2008.

L'expérience de l'Europe de l'Est offre des enseignements contrastés. Si la Pologne et la Hongrie ont effectivement bénéficié d'une stabilisation grâce aux seuils électoraux, d'autres pays comme la République tchèque ont vu émerger des formes nouvelles d'instabilité liées à la personnalisation excessive de la politique.

Ces exemples soulignent que l'efficacité des seuils électoraux dépend largement du contexte politique et social. Dans le cas tunisien, caractérisé par une société civile dynamique et une culture politique pluraliste, l'introduction d'un seuil pourrait produire des effets différents de ceux observés ailleurs.

Enjeux économiques et sociaux de la réforme

Au-delà des considérations strictement politiques, la réforme électorale soulève des enjeux économiques et sociaux majeurs. La Tunisie traverse depuis 2020 une crise économique sans précédent, aggravée par les effets de la pandémie de Covid-19 et de la guerre en Ukraine. Le PIB s'est contracté de 8,8 % en 2020, et la reprise reste fragile avec une croissance estimée à 2,5 % en 2024.

Dans ce contexte, l'argument de la gouvernabilité prend une dimension particulière. Les partisans de la réforme soulignent que l'instabilité politique entrave la mise en œuvre des réformes structurelles réclamées par les partenaires financiers internationaux. Le Fonds monétaire international, avec lequel la Tunisie négocie depuis 2022 un nouveau programme d'aide, a explicitement mentionné la « stabilité institutionnelle » comme condition préalable à un accord.

Cette dimension internationale de la réforme ne passe pas inaperçue auprès des opposants, qui dénoncent une « conditionnalité politique » des bailleurs de fonds. Selon cette critique, la réforme électorale répondrait moins aux besoins démocratiques tunisiens qu'aux exigences de « predictabilité » réclamées par les investisseurs internationaux.

L'impact social de la réforme constitue également un enjeu de débat. Les petits partis, souvent porteurs de revendications sociales spécifiques (droits des femmes, protection de l'environnement, défense des minorités), craignent d'être marginalisés par le nouveau système électoral. Cette préoccupation rejoint les analyses de plusieurs sociologues politiques qui mettent en garde contre une « moyennisation » du débat politique au détriment des enjeux sociétaux émergents.

Perspectives et calendrier de la réforme

Le calendrier d'adoption de la réforme électorale s'annonce serré. Selon les indications du gouvernement, la loi devrait être soumise au vote final début octobre, permettant son entrée en vigueur avant les prochaines élections législatives prévues pour 2026. Cette temporalité soulève des questions sur la qualité du débat démocratique et la possibilité d'amendements substantiels.

L'opposition a d'ores et déjà annoncé son intention de saisir la Cour constitutionnelle en cas d'adoption de la loi. Cette procédure, prévue par l'article 121 de la Constitution, pourrait retarder l'entrée en vigueur de la réforme et relancer le débat sur des bases juridiques.

Les sondages d'opinion révèlent une société tunisienne partagée sur cette question. Selon une enquête réalisée par le centre Emrhod Consulting en septembre 2024, 47 % des Tunisiens soutiennent l'introduction d'un seuil électoral, contre 38 % d'opposants et 15 % d'indécis. Cette division reflète les clivages plus profonds de la société tunisienne entre aspirations à la stabilité et attachement au pluralisme.

L'issue de ce débat déterminera en grande partie l'avenir du système politique tunisien. Une adoption de la réforme consacrerait un modèle de démocratie « rationalisée », privilégiant l'efficacité gouvernementale. Son rejet maintiendrait le système actuel, avec ses avantages pluralistes et ses inconvénients en termes de gouvernabilité.

Cette alternative reflète les défis plus larges auxquels font face les jeunes démocraties dans un contexte de crises multiples. L'expérience tunisienne, observée attentivement dans le monde arabe et au-delà, pourrait dessiner les contours d'un nouveau compromis entre légitimité démocratique et efficacité gouvernementale.

Cette analyse s'appuie sur l'examen du projet de loi de révision du code électoral, des débats parlementaires en cours, et d'entretiens avec plusieurs acteurs politiques et experts du droit électoral tunisien.