CAMEROUN ET GHANA : RENFORCEMENT DU CADRE JURIDIQUE ET RÉGLEMENTAIRE EN MATIÈRE DE MATIÈRES NUCLÉAIRES

Dans un contexte géopolitique marqué par les préoccupations croissantes relatives à la prolifération nucléaire et à la sécurité des matières radioactives, le Cameroun et le Ghana ont entrepris, entre 2024 et 2026, une démarche significative de renforcement de leurs cadres juridiques et réglementaires nationaux en matière de garanties nucléaires. Cette initiative s'inscrit dans le cadre du programme COMPASS (Coordinated Approach for Member States Support) de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), un dispositif de renforcement des capacités conçu pour aider les États membres à honorer leurs obligations internationales en matière de garanties nucléaires.

Cette démarche ne relève pas du simple formalisme administratif ou de la complaisance diplomatique envers les instances internationales. Elle traduit une prise de conscience stratégique fondamentale : à l'heure où les technologies nucléaires civiles se démocratisent et où les ambitions énergétiques africaines intègrent progressivement l'option nucléaire, la mise en place d'un arsenal juridique robuste et d'une architecture réglementaire efficace constitue un préalable non négociable à toute exploitation pacifique de l'atome.

L'examen approfondi de cette dynamique normative soulève plusieurs interrogations juridiques fondamentales qui méritent une analyse rigoureuse : Quelles sont les obligations internationales précises qui incombent aux États en matière de garanties nucléaires ? Quels sont les instruments juridiques nationaux que le Cameroun et le Ghana doivent adopter pour se conformer à ces obligations ? Quels sont les enjeux de souveraineté sous-jacents à l'acceptation de mécanismes de contrôle international sur des matières aussi sensibles que les substances nucléaires ? Et enfin, quelles sont les perspectives juridiques et institutionnelles ouvertes par ce renforcement normatif, notamment en ce qui concerne les ambitions nucléociviles de ces deux pays ?

Les sources du droit international des garanties nucléaires

Le régime juridique international des garanties nucléaires repose sur un édifice normatif complexe, fruit de plus de six décennies d'efforts diplomatiques visant à concilier deux impératifs apparemment contradictoires : promouvoir les utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire tout en prévenant la prolifération des armes nucléaires.

La pierre angulaire de cet édifice demeure le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), adopté le 1er juillet 1968 et entré en vigueur le 5 mars 1970. Ce traité, auquel adhèrent actuellement 191 États, établit un équilibre fondamental reposant sur trois piliers : la non-prolifération des armes nucléaires, le désarmement nucléaire progressif des États dotés de l'arme nucléaire, et le droit inaliénable de tous les États parties à développer l'énergie nucléaire à des fins pacifiques.

L'article III du TNP impose aux États non dotés d'armes nucléaires une obligation cardinale : accepter les garanties de l'AIEA sur toutes les matières nucléaires présentes sur leur territoire, dans leur juridiction ou sous leur contrôle, afin de vérifier que ces matières ne sont pas détournées vers la fabrication d'armes nucléaires ou d'autres dispositifs explosifs nucléaires. Cette disposition constitue le fondement juridique primaire des accords de garanties que les États concluent avec l'AIEA.

Ces accords de garanties se déclinent en deux catégories principales :

Les Accords de garanties généralisées (AGG), conclus en application de l'article III.1 du TNP, qui imposent à l'État de déclarer toutes les matières et installations nucléaires civiles présentes sur son territoire et de se soumettre aux inspections de l'AIEA pour vérifier l'exactitude et l'exhaustivité de ces déclarations. Le document de référence pour ces accords est le INFCIRC/153 (Corrigé), adopté par le Conseil des gouverneurs de l'AIEA en 1972.

Les Protocoles additionnels aux accords de garanties, élaborés à la suite de la découverte du programme clandestin d'armement nucléaire de l'Irak au début des années 1990, qui ont considérablement élargi les pouvoirs d'investigation de l'AIEA. Le Protocole additionnel type (INFCIRC/540 Corrigé), adopté en 1997, confère à l'AIEA des prérogatives accrues : accès élargi aux sites nucléaires et non nucléaires, droit de procéder à des inspections complémentaires sans préavis, obligation pour l'État de fournir des informations détaillées sur ses activités de recherche et développement nucléaires, et utilisation de technologies de vérification avancées.

Les obligations juridiques découlant des accords de garanties

La conclusion d'un accord de garanties avec l'AIEA génère pour l'État partie un faisceau d'obligations juridiques précises et contraignantes, dont le non-respect peut entraîner des conséquences diplomatiques et juridiques graves, pouvant aller jusqu'au renvoi du dossier au Conseil de sécurité des Nations Unies conformément à l'article XII.C du Statut de l'AIEA.

Parmi ces obligations, trois catégories méritent une attention particulière :

Les obligations déclaratives : L'État doit établir et tenir à jour un inventaire exhaustif de toutes les matières nucléaires présentes sur son territoire. Il doit déclarer à l'AIEA tous les emplacements où ces matières sont utilisées, stockées ou traitées. Il doit notifier à l'Agence tout mouvement transfrontalier de matières nucléaires, tout transfert de propriété de ces matières, et toute modification substantielle de ses installations nucléaires.

Les obligations de comptabilité et de contrôle : L'État doit mettre en place un Système national de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires (SSAC), structure étatique chargée de tenir les registres précis de toutes les matières nucléaires, d'effectuer des bilans matières périodiques, de détecter toute perte ou détournement de matières, et de communiquer régulièrement ces informations à l'AIEA. Ce système constitue l'épine dorsale de la mise en œuvre effective des garanties au niveau national.

Les obligations de coopération avec l'AIEA : L'État doit faciliter l'accès des inspecteurs de l'AIEA aux installations nucléaires déclarées, fournir tous les documents et registres requis, permettre l'installation et l'utilisation d'équipements de surveillance et de mesure, et autoriser le prélèvement d'échantillons pour analyse. Cette obligation de coopération s'étend également à l'acceptation du droit de l'AIEA de procéder à des inspections complémentaires en cas de suspicion d'activités non déclarées, conformément au Protocole additionnel.

LE PROGRAMME COMPASS DE L'AIEA : UN DISPOSITIF DE RENFORCEMENT INSTITUTIONNEL ET NORMATIF CIBLÉ

Face au constat récurrent que de nombreux États membres, en particulier ceux du continent africain et d'autres régions en développement, éprouvent des difficultés objectives à honorer pleinement leurs obligations de garanties en raison de contraintes techniques, financières et humaines, l'AIEA a développé le programme COMPASS (Coordinated Approach for Member States Support).

Lancé officiellement en 2019 et déployé progressivement dans diverses régions du monde, COMPASS constitue une réponse pragmatique et ciblée aux défis identifiés. Son objectif central consiste à fournir un appui technique personnalisé aux États membres pour renforcer leurs capacités nationales en matière de mise en œuvre des garanties nucléaires. Contrairement aux programmes d'assistance générique, COMPASS adopte une méthodologie sur mesure : chaque État bénéficiaire fait l'objet d'une évaluation diagnostique approfondie de ses besoins spécifiques, suivie d'un plan d'action adapté aux réalités institutionnelles, juridiques et techniques du pays concerné.

Le programme se concentre sur trois axes prioritaires :

Renforcement des Systèmes nationaux de comptabilité et de contrôle (SSAC) : Il s'agit d'aider les États à établir ou à perfectionner leurs structures nationales chargées de la comptabilité des matières nucléaires, en formant le personnel technique, en élaborant des procédures standardisées, et en déployant des outils informatiques de gestion des données nucléaires.

Consolidation des Autorités de réglementation nucléaire (SRA) : Le programme appuie la création ou le renforcement des autorités nationales responsables de la réglementation et du contrôle des activités nucléaires, en clarifiant leurs mandats légaux, en définissant leurs compétences techniques, et en établissant des mécanismes de coordination avec les autres administrations concernées.

Développement des cadres juridiques et réglementaires nationaux : COMPASS assiste les États dans l'élaboration ou la révision de leurs législations et réglementations nationales relatives aux garanties nucléaires, afin d'assurer leur conformité avec les obligations internationales découlant des accords de garanties et des protocoles additionnels.

Les modalités opérationnelles du programme : l'exemple du Cameroun et du Ghana

L'intervention de COMPASS au Cameroun et au Ghana entre 2024 et 2026 illustre parfaitement la méthodologie graduée et participative du programme.

Phase diagnostique (2024) : Des experts de l'AIEA ont effectué des missions d'évaluation dans les deux pays pour identifier les lacunes existantes dans leurs systèmes nationaux de garanties. Ces missions ont associé les autorités de réglementation nucléaire nationales – l'Autorité de sûreté radiologique et de protection nucléaire du Cameroun (ASRAN) et la Nuclear Regulatory Authority of Ghana –, les ministères compétents (énergie, affaires étrangères, défense), les opérateurs nucléaires civils, et les services douaniers.

Phase de formation et de renforcement des capacités (février 2025) : Le Cameroun a accueilli à Yaoundé un Cours national de formation sur la mise en œuvre des garanties, organisé conjointement par l'AIEA et ASRAN. Cette formation intensive a réuni des spécialistes juridiques, des techniciens nucléaires, des représentants des ministères concernés, et des agents des douanes. L'objectif était triple : sensibiliser l'ensemble des acteurs nationaux aux enjeux des garanties nucléaires, former les cadres d'ASRAN aux procédures de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires, et jeter les bases d'un projet de décret national relatif aux garanties.

Cette approche pédagogique et inclusive mérite d'être soulignée. Trop souvent, les questions nucléaires demeurent confinées à un cercle restreint de techniciens, alors qu'une mise en œuvre effective des garanties requiert une mobilisation interministérielle large : les douaniers doivent savoir détecter les mouvements illicites de matières radioactives, les magistrats doivent connaître les infractions pénales spécifiques au domaine nucléaire, les diplomates doivent maîtriser les enjeux de souveraineté liés aux inspections internationales.

Phase d'assistance juridique et réglementaire (mars 2025 - février 2026) : Fort de ce socle de connaissances renforcé, le Cameroun a bénéficié d'un appui technique ciblé de la France, dans le cadre du Programme d'appui des États membres de l'AIEA. Des juristes français spécialisés en droit nucléaire ont travaillé main dans la main avec les services juridiques d'ASRAN pour affiner le projet de décret national relatif aux garanties nucléaires, en veillant à sa conformité avec les standards internationaux tout en respectant les spécificités du droit administratif camerounais.

Au Ghana, l'ambassadrice Matilda Aku Alomatu Osei-Agyeman, Représentante permanente du Ghana auprès de l'AIEA, a publiquement salué COMPASS comme une opportunité unique d'améliorer le cadre juridique et réglementaire ghanéen dans le domaine des garanties, en identifiant les meilleures pratiques internationales pour assurer une pleine conformité avec les accords de garanties et le Protocole additionnel.

ANALYSE JURIDIQUE DU DÉCRET CAMEROUNAIS EN PROJET : CONTENU NORMATIF ET PORTÉE

Bien que le texte définitif du décret camerounais relatif aux garanties nucléaires n'ait pas encore été publié au moment de la rédaction de cette analyse, les informations disponibles sur le processus d'élaboration permettent d'identifier les axes structurants qui devraient figurer dans cet instrument réglementaire.

Définition des matières nucléaires soumises au régime de garanties : Conformément à l'article XX de l'Accord de garanties entre le Cameroun et l'AIEA (dont le Cameroun est partie depuis la ratification du TNP), le décret devra définir avec précision les catégories de matières nucléaires soumises à déclaration et à contrôle. Il s'agit notamment de l'uranium naturel, de l'uranium enrichi, du plutonium, du thorium, et de leurs composés chimiques ou alliages métalliques, au-delà de certains seuils quantitatifs fixés par l'AIEA.

Création et attributions du Système national de comptabilité et de contrôle (SSAC) : Le décret devra institutionnaliser formellement le SSAC camerounais, en désignant l'autorité nationale responsable (vraisemblablement ASRAN), en définissant ses prérogatives (tenue des registres, inspections nationales, transmission des rapports à l'AIEA), et en précisant ses relations avec les autres administrations concernées (douanes, ministère de l'Énergie, forces de sécurité).

Obligations déclaratives des opérateurs : Toute personne physique ou morale détenant, utilisant, produisant, transformant ou transportant des matières nucléaires devra être soumise à des obligations déclaratives strictes : déclaration initiale de l'inventaire des matières, notification préalable de tout mouvement transfrontalier, tenue de registres actualisés, et transmission périodique de rapports au SSAC. Le décret devra également prévoir les formulaires types et les délais de déclaration.

Régime d'autorisation et de contrôle : Le décret devra instituer un régime d'autorisation préalable pour toute activité impliquant des matières nucléaires : détention, utilisation, importation, exportation, transit. Ce régime devra préciser les critères d'octroi des autorisations, les conditions de suspension ou de retrait, et les prérogatives de contrôle et d'inspection de l'autorité de réglementation.

Sanctions pénales et administratives : Conformément aux exigences du Protocole additionnel et aux recommandations de l'AIEA, le décret devra prévoir un arsenal répressif dissuasif pour sanctionner les manquements aux obligations de garanties : défaut de déclaration de matières nucléaires, détournement de matières vers des fins non autorisées, obstruction aux inspections de l'AIEA, fourniture d'informations fausses ou trompeuses. Ces infractions devront être assorties de peines pénales (amendes, emprisonnement) et de sanctions administratives (retrait d'autorisation, fermeture d'installation).

Les enjeux de souveraineté et de conformité constitutionnelle

L'adoption d'un décret national relatif aux garanties nucléaires soulève inévitablement des questions délicates relatives à la souveraineté de l'État et à la hiérarchie des normes juridiques.

La question de la compétence normative : Au Cameroun, comme dans la plupart des systèmes juridiques de tradition romano-germanique, la Constitution établit une répartition des compétences entre le domaine de la loi et celui du règlement. Les matières relevant de la souveraineté nationale, des libertés publiques, et du droit pénal relèvent traditionnellement du domaine de la loi, c'est-à-dire de la compétence exclusive du Parlement. Or, le régime des garanties nucléaires touche directement à la souveraineté (puisqu'il autorise des inspections internationales sur le territoire national), aux libertés économiques (puisqu'il soumet les opérateurs à un régime d'autorisation préalable), et au droit pénal (puisqu'il crée des infractions nouvelles).

Dès lors, la question se pose : un simple décret présidentiel ou premier-ministériel suffit-il juridiquement à établir ce régime, ou faudrait-il nécessairement une loi votée par le Parlement ? La réponse dépend de l'architecture constitutionnelle camerounaise et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière. Si le décret se contente de préciser les modalités d'application d'une loi-cadre préexistante sur la sûreté nucléaire ou la radioprotection, il se situe dans le champ du pouvoir réglementaire d'exécution des lois. En revanche, s'il crée de toutes pièces un régime juridique complet sans fondement législatif préalable, il pourrait être contesté pour empiétement sur le domaine de la loi.

Le respect du principe de légalité des délits et des peines : L'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, intégré dans le bloc de constitutionnalité de nombreux pays africains francophones, dispose que "nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit". Ce principe fondamental signifie que seule la loi, au sens formel (votée par le Parlement), peut créer des infractions pénales et fixer les peines applicables. Un décret, qui relève du pouvoir réglementaire, ne peut en principe créer des infractions qu'en matière de contraventions (infractions les moins graves), et non de délits ou de crimes.

Si le décret camerounais envisage effectivement de sanctionner pénalement les violations des obligations de garanties nucléaires – ce qui est souhaitable pour assurer l'effectivité du système –, il conviendra de s'assurer qu'une loi préexistante a déjà établi le cadre pénal général, et que le décret se borne à préciser les modalités d'application de cette loi. À défaut, le décret pourrait être frappé d'inconstitutionnalité pour violation du principe de légalité des délits et des peines.

La conciliation entre obligations internationales et souveraineté nationale : L'acceptation de mécanismes de contrôle international sur les matières nucléaires nationales constitue, incontestablement, une limitation volontaire de la souveraineté étatique. En acceptant les inspections de l'AIEA, en s'engageant à déclarer ses stocks de matières nucléaires, et en se soumettant à des procédures de vérification, l'État accepte qu'une instance internationale exerce un droit de regard sur des activités se déroulant sur son territoire.

Cette limitation de souveraineté n'est cependant ni absolue ni arbitraire. Elle est volontaire (résultant de la ratification libre du TNP et de la conclusion de l'Accord de garanties), encadrée (les prérogatives de l'AIEA sont strictement définies par les textes), et justifiée par un impératif supérieur de sécurité collective (prévenir la prolifération nucléaire). La Cour internationale de justice, dans son avis consultatif sur la licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires (1996), a reconnu la légitimité des mécanismes de vérification internationale comme instruments essentiels du droit international du désarmement.

LES PERSPECTIVES JURIDIQUES ET STRATÉGIQUES : VERS UNE NUCLÉARISATION CIVILE SÉCURISÉE ?

Si le Cameroun demeure à un stade principalement médical et scientifique dans son utilisation des technologies nucléaires (radiothérapie, radiographie industrielle, recherche), le Ghana nourrit des ambitions autrement plus substantielles dans le domaine de l'énergie nucléocivile.

Le Ghana a en effet initié depuis plusieurs années un programme national visant à intégrer l'énergie nucléaire dans son mix énergétique pour répondre à une demande électrique en croissance rapide. Dans cette perspective, Accra a noué des partenariats bilatéraux avec plusieurs pays dotés de capacités nucléaires avancées, notamment les États-Unis, la Russie, la Chine et la France, pour explorer les options technologiques disponibles, en particulier les Small Modular Reactors (SMR) – réacteurs nucléaires de puissance réduite considérés comme plus sûrs, plus flexibles et plus adaptés aux besoins des pays en développement que les grandes centrales conventionnelles.

En 2023, la Nuclear Regulatory Authority of Ghana a renforcé ses relations bilatérales avec la Nuclear Regulatory Commission des États-Unis dans le but explicite d'établir un cadre juridique pour la coopération nucléaire civile, incluant la réglementation des SMR. Cette démarche témoigne d'une anticipation stratégique : avant même de construire une centrale nucléaire, le Ghana se dote des instruments juridiques et réglementaires nécessaires pour encadrer cette activité future.

Le renforcement du cadre de garanties nucléaires, via le programme COMPASS, s'inscrit parfaitement dans cette logique. Aucun partenaire international crédible n'acceptera de coopérer à la construction d'une centrale nucléaire au Ghana si ce pays ne dispose pas d'un système de garanties robuste, conforme aux standards internationaux, et bénéficiant de la confiance de l'AIEA. Les garanties nucléaires constituent donc un préalable juridique indispensable à la concrétisation des ambitions énergétiques ghanéennes.

Les défis juridiques et institutionnels de la mise en œuvre effective

Au-delà de l'adoption formelle de textes législatifs ou réglementaires, la mise en œuvre effective d'un système de garanties nucléaires se heurte à des défis pratiques considérables, particulièrement dans les pays disposant de ressources humaines et financières limitées.

Le défi des ressources humaines qualifiées : La gestion d'un SSAC efficace requiert des compétences techniques hautement spécialisées : physique nucléaire, chimie analytique, métrologie des rayonnements, informatique appliquée à la comptabilité des matières. Former et retenir de tels spécialistes représente un défi majeur pour les pays africains, confrontés à la concurrence du secteur privé international et à la fuite des cerveaux vers les pays développés.

Le défi de la coordination interministérielle : La mise en œuvre des garanties nucléaires ne peut être l'affaire d'une seule administration. Elle requiert une coordination fluide entre l'autorité de réglementation nucléaire, le ministère de l'Énergie, le ministère des Affaires étrangères (pour les aspects diplomatiques des relations avec l'AIEA), le ministère de la Défense (pour les questions de sécurité physique des matières nucléaires), les services douaniers (pour le contrôle des importations et exportations), et les services de renseignement (pour la détection de trafics illicites). Établir des mécanismes pérennes de coordination interministérielle constitue souvent le maillon faible des systèmes nationaux.

Le défi du financement durable : Le maintien d'un système de garanties opérationnel génère des coûts récurrents : rémunération du personnel spécialisé, acquisition et maintenance d'équipements de mesure et de surveillance, formation continue, participation aux réunions internationales de l'AIEA. Ces coûts, bien que modestes comparés aux budgets globaux des États, doivent être budgétisés de manière pérenne, ce qui n'est pas toujours garanti dans des contextes de contraintes budgétaires sévères.

Le défi de la culture de la conformité : Instaurer une culture de la conformité aux obligations de garanties auprès des opérateurs économiques, des chercheurs universitaires, et des praticiens médicaux utilisant des sources radioactives nécessite un effort pédagogique de longue haleine. Beaucoup d'utilisateurs de sources radioactives méconnaissent leurs obligations déclaratives, non par mauvaise volonté, mais par simple ignorance des réglementations applicables. Des campagnes de sensibilisation régulières, assorties de sanctions graduées (commençant par des avertissements avant de recourir à des pénalités), s'avèrent indispensables.

UN RENFORCEMENT NORMATIF NÉCESSAIRE ET PORTEUR D'AVENIR

L'engagement du Cameroun et du Ghana dans le renforcement de leurs cadres juridiques et réglementaires relatifs aux garanties nucléaires, sous l'égide du programme COMPASS de l'AIEA, mérite d'être salué comme une démarche responsable et stratégiquement avisée.

Sur le plan juridique, cette démarche traduit une volonté de mise en conformité rigoureuse avec les obligations internationales découlant du TNP, des accords de garanties et des protocoles additionnels. Elle témoigne d'une compréhension mature des enjeux de sécurité nucléaire et de non-prolifération, domaines dans lesquels aucun État ne peut se permettre de naviguer à vue ou de se reposer sur des arrangements informels.

Sur le plan institutionnel, elle contribue au renforcement des capacités nationales en matière de réglementation nucléaire, domaine hautement technique où l'expertise africaine demeure encore insuffisamment développée. Les formations dispensées, l'assistance technique reçue, et les échanges de bonnes pratiques favorisés par COMPASS constituent des investissements précieux dans le capital humain national.

Sur le plan stratégique, elle prépare le terrain pour une nucléarisation civile sécurisée et internationalement acceptée. Le Ghana, en particulier, qui nourrit des ambitions énergétiques nucléaires concrètes, ne pourra concrétiser ses projets qu'en démontrant sa capacité à gérer en toute sûreté et sécurité les matières et technologies nucléaires, conformément aux standards internationaux les plus exigeants.

Cette dynamique normative ne doit cependant pas occulter les défis considérables qui subsistent. L'adoption de décrets ou de lois, aussi bien conçus soient-ils, ne suffit pas à garantir leur application effective. La mise en place de structures opérationnelles robustes, la formation continue de ressources humaines qualifiées, l'allocation de moyens budgétaires pérennes, et l'instauration d'une culture de la conformité parmi tous les acteurs concernés constituent autant de chantiers de longue haleine qui exigeront une mobilisation soutenue des autorités nationales.

L'appui de l'AIEA via COMPASS et celui des États membres avancés via leurs programmes bilatéraux d'assistance technique demeurent essentiels, mais ils ne sauraient se substituer à la volonté politique nationale. Seul un engagement durable au plus haut niveau de l'État peut assurer la pérennité des dispositifs mis en place et leur adaptation continue aux évolutions technologiques et aux exigences croissantes du régime international de garanties.

En définitive, le renforcement du cadre juridique et réglementaire en matière de garanties nucléaires au Cameroun et au Ghana illustre une vérité fondamentale du droit international contemporain : dans un monde interdépendant, la souveraineté des États ne s'exerce plus par le refus des normes internationales, mais par la capacité à les intégrer intelligemment dans l'ordre juridique national au service des intérêts stratégiques de la nation.

Cette démarche, initiée en 2024-2026 dans le cadre de COMPASS, constitue donc un investissement juridique et institutionnel dont les dividendes se mesureront dans la durée, au bénéfice de la sécurité collective régionale et internationale, et au service des ambitions légitimes de développement technologique et énergétique du continent africain.